Politique sur le dépôt des traités devant le Parlement

1. Date d'entrée en vigueur

La présente politique entre en vigueur à compter de la date à laquelle le ministre des Affaires étrangères en fait l'annonce.

2. Objectif de la politique

La présente politique vise à garantir le dépôt devant la Chambre des communes de tous les instruments considérés comme régis par le droit international public et signés entre le Canada et d'autres États ou organisations internationales, après leur signature ou leur adoption au moyen d'une autre procédure, mais avant que le Canada n'ait notifié officiellement qu'il est lié par l'instrument en question.

3. Application

La présente politique s'applique à tous les ministères et organismes mentionnés à l'annexe I et à l'annexe IV de la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi qu'aux Forces canadiennes, à la Gendarmerie royale du Canada et au Service canadien du renseignement de sécurité.

4. Énoncé de la politique

La politique du gouvernement sur le dépôt des traités devant le Parlement est la suivante :

  • Le ministre des Affaires étrangères dépose tous les traités, avec un bref mémoire explicatif, devant la Chambre des communes, après leur signature ou autrement, mais avant que le Canada n'exprime son consentement à être lié par ratification, acceptation, approbation ou adhésion.
  • Le ministre des Affaires étrangères dépose devant la Chambre des communes d’autres documents relatifs aux accords de libre-échange, conformément aux exigences particulières précisées dans la présente politique.

5. Définitions

5.1 Définition de « traité »

Le Canada adhère à la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, qui peut être décrite comme une codification du droit international public sur les traités. L'article 2 de la Convention définit comme suit les traités :

  • « l'expression " traité " s'entend d'un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu'il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ».

Le Canada est partie à un grand nombre de ces instruments que l'on peut appeler « traité », « convention », « accord » et « protocole » ou que l'on peut désigner par un autre terme similaire. Un échange de notes diplomatiques ou de lettres peut avoir le même effet que ces instruments.

Un traité peut être bilatéral, multilatéral ou plurilatéral.

  • Un traité bilatéral est un traité conclu entre le Canada et un autre pays.

  • Un traité multilatéral est un traité conclu entre trois pays au moins, généralement élaboré sous les auspices d'organisations internationales.

  • Un traité plurilatéral est généralement conclu entre un État et un groupe d'États.

  • Les accords conclus entre le Canada et les organisations internationales sont souvent des traités régis par le droit international public.

Aux fins du présent document, le terme « traité » fait référence à tout type d'instrument régi par le droit international public.

5.2 Définition d’« accord de libre-échange »

Aux fins du présent document, on entend par « accord de libre-échange » un accord commercial global entre le Canada et un ou plusieurs États, territoires douaniers ou unions douanières.

5.3 Définition d’« évaluation des répercussions économiques »

Une « évaluation des répercussions économiques » est un rapport qui fournit une estimation de l’effet économique global d’un accord de libre-échange sur l’économie canadienne, notamment les variations du produit intérieur brut (PIB), des flux commerciaux, de l’emploi et des revenus, ainsi que certaines estimations propres à des secteurs précis qui sont directement concernés par l’accord de libre-échange.

6. Exigences de la politique

6.1 Responsabilités des ministères et des organismes

Tous les ministères et organismes :

  1. informent la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement avant d'entamer des négociations avec un autre État, que ce soit avec son gouvernement en tant que tel ou avec un de ses organismes, ou encore avec une organisation internationale. On peut ainsi faire une distinction appropriée entre les traités et les autres instruments internationaux qui ne sont pas contraignants en droit international public (l'annexe C examine ces instruments );

  2. s'assurent du respect de la présente politique dans leur organisation;

  3. veillent à ce que la Section des traités dispose d'un délai d'exécution suffisant pour vérifier les textes dans toutes les langues et s'assurer que les autorisations nécessaires ont été obtenues avant que le Canada ne signe le traité ou n'exprime son consentement à être lié par celui-ci.

Pour obtenir une description des préparatifs de la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement en vue du dépôt d'un traité devant la Chambre des communes, veuillez vous reporter à l'annexe B.

6.2 Période applicable au dépôt des traités

Le gouvernement peut accepter d'être lié par les obligations qu'imposent bon nombre de traités sans adopter une nouvelle législation. Dans d'autres cas, le Canada doit modifier sa législation interne avant de s'acquitter de ses obligations.

  1. Lorsque les traités n'exigent pas l'adoption d'une législation, le gouvernement respectera une période d'attente d'au moins vingt et un jours de séance après le dépôt du traité avant d'entreprendre des démarches juridiques en vue de l'entrée en vigueur du traité.

    • Durant cette période de vingt et un jours, les députés pourront débattre du traité ou réclamer que la Chambre des communes vote sur une motion à son sujet. Ainsi, les parties formant l'Opposition pourront, par exemple, consacrer un jour de l'opposition pour débattre du traité et présenter et mettre aux voix une motion.

    • Le gouvernement ne demandera pas l'autorisation légale d'être lié par l'instrument avant que cette période de vingt et un jours ne soit respectée.

  2. Dans le cas des traités qui exigent l'adoption d'une législation avant que le gouvernement ne puisse procéder à la ratification, à l'acceptation, l'approbation ou à l'adhésion (« ratification »), le gouvernement :

    • respectera une période d'attente d'au moins vingt et un jours de séance avant de présenter au Parlement la législation nécessaire;

    • permettra également aux députés de débattre du traité, de présenter des motions et de les mettre aux voix, comme c'est le cas pour les traités qui n'exigent pas l'adoption d'une législation;

    • présentera par la suite la législation pour ce traité;

    • demandera, seulement lorsque la législation sera adoptée, l'autorisation au gouverneur en conseil de consentir à être lié par le traité.

  3. Dans le cas de traités multilatéraux qui ne prévoient pas de signature, ni de procédure d'approbation en deux temps, le gouvernement :

    • déposera le traité devant la Chambre des communes pendant au moins vingt et un jours de séance avant de prendre des mesures en vue de ratifier le traité.

6.3 Exigences supplémentaires pour les accords de libre-échange

Avant d’entamer des négociations en vue d’un nouvel accord de libre-échange, le gouvernement déposera devant la Chambre des communes :

  • un avis d’intention d’entamer des négociations, au moins quatre-vingt-dix jours civils avant le commencement de telles négociations;
  • les objectifs des négociations, au moins trente jours civils avant le commencement de telles négociations.

Lorsqu’il présentera la législation de mise en œuvre de nouveaux accords de libre-échange, le gouvernement déposera également une évaluation des répercussions économiques de l’accord.

6.4 Exception à la procédure de dépôt des traités

Une exception à la procédure de dépôt peut être appropriée dans certains cas, comme lorsque la ratification du traité est requise d'urgence ou si un retard déraisonnable dans le processus aurait de graves conséquences sur l’intérêt national. La procédure suivante doit alors être respectée :

  1. Le ministre des Affaires étrangères et les ministres responsables demanderont au premier ministre d'autoriser une exemption à la procédure de dépôt.

    • À cette fin, les ministres rédigeront conjointement une lettre expliquant clairement la justification de la demande d'exemption.

    • La lettre devra être rédigée à la suite de consultations avec la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement et avec le secrétariat approprié, rattaché au Bureau du Conseil privé.

    • Dans le cas d’une exemption à la procédure de dépôt prévue à l’alinéa 6.2, si les ministres responsables et le ministre des Affaires étrangères voient tôt dans le processus la nécessité de demander une exemption à la procédure de dépôt avant d'obtenir du Cabinet le pouvoir de signer un traité, ils devront la demander dans le mémoire au Cabinet soumis en vue d’obtenir l’approbation du traité.

    • Dans le cas d’une exemption à la procédure de dépôt prévue à l’alinéa 6.3, si les ministres responsables et le ministre des Affaires étrangères voient tôt dans le processus la nécessité de demander une exemption à la procédure de dépôt avant d’obtenir du Cabinet le pouvoir de négocier un traité, ils devront la demander dans le mémoire au Cabinet soumis en vue d’obtenir l’autorisation d’entamer des négociations. Si les ministres responsables et le ministre des Affaires étrangères voient tôt dans le processus la nécessité de demander une exemption à l’exigence de déposer une évaluation des répercussions économiques, ils devront la demander dans le mémoire au Cabinet soumis en vue d’obtenir l’autorisation d’entamer des négociations ou de signer le traité, selon le cas.

    • Le mémoire au Cabinet devra exposer clairement la justification de la demande d'exemption à la procédure de dépôt.

  2. Si une exemption à la procédure de dépôt prévue à l’alinéa 6.2 est accordée, le ministre des Affaires étrangères informera la Chambre des communes que le Canada a accepté d'être lié par l'instrument dans les meilleurs délais après la ratification. Si une exemption à la procédure de dépôt prévue à l’alinéa 6.3 est accordée, le ministre des Affaires étrangères informera la Chambre des communes de la nature de l’exemption dans les meilleurs délais.

6.5 Mémoire explicatif

Un mémoire explicatif sera joint à chaque traité déposé devant la Chambre des communes.

  1. Le mémoire explicatif a pour objet de fournir à la Chambre des communes des renseignements sur le contenu du traité.

  2. Le mémoire explicatif comprendra les points suivants :

    • objet : une description du traité;

    • principales obligations : une description des principales obligations que le traité imposera au Canada s’il devait entrer en vigueur;

    • résumé de l'intérêt national : une description des raisons pour lesquelles le Canada devrait devenir partie;

    • responsabilités ministérielles  : une liste des ministres dont les sphères de responsabilité sont concernées;

    • incidences sur les politiques : une explication de la manière dont les obligations imposées par l'accord et la mise en œuvre de l'accord par les ministères et organismes gouvernementaux concorderont avec les politiques du gouvernement;

    • répercussions fédérales-provinciales-territoriales : une analyse destinée à établir si les obligations prévues au traité concernent, en totalité ou en partie, des matières qui relèvent de la compétence constitutionnelle des provinces;

    • échéancier : une description des raisons pour lesquelles des événements ou dates limites font de la ratification une question prioritaire;

    • mise en œuvre : une brève description de la manière dont le traité sera mis en œuvre en droit canadien, y compris une description du pouvoir législatif ou autre dont il relève (ce qui aura été déterminé au préalable par le ministère de la Justice dans le mémoire présenté au Cabinet pour obtenir l'autorisation en vue de la signature);

    • instruments connexes : information sur les instruments internationaux de toutes sortes en rapport avec le traité;

    • réserves et déclarations : description des réserves ou déclarations exprimées;

    • retrait ou dénonciation : une description de la manière dont il peut être mis fin au traité;

    • consultations : une description des consultations menées auprès de la Chambre des communes, des provinces et des territoires, des gouvernements autonomes autochtones, des autres ministères du gouvernement et des organisations non gouvernementales (ONG) avant la conclusion du traité, s'il y a lieu.

Voir l'annexe B pour obtenir un exemple de mémoire explicatif.

6.6 Dépôt

Le ministre des Affaires étrangères suivra la procédure établie par le gouvernement pour le dépôt des traités devant la Chambre des communes, accompagné d'un mémoire explicatif, tel qu'il est expliqué à l'annexe B.

Dans le cas d’un nouvel accord de libre-échange, le ministre des Affaires étrangères suivra la procédure établie par le gouvernement pour le dépôt devant la Chambre des communes d’un avis d’intention d’entamer des négociations, des objectifs des négociations et d’une évaluation des répercussions économiques, tel qu’il est expliqué à l’annexe A.

6.7 Période postérieure au dépôt

Une fois que le traité et son mémoire explicatif ont été déposés devant la Chambre des communes, et que la période d'attente est écoulée :

  1. le gouvernement examinera tout sujet de préoccupation abordé par les parties formant l'Opposition au cours de la procédure de dépôt (l'exécutif, dans le cadre du pouvoir constitutionnel de conclure des traités exercé par la Couronne fédérale en vertu de la prérogative royale, est toujours investi de la responsabilité de contracter les obligations internationales du Canada);

  2. le gouvernement décidera ensuite de l'opportunité de ratifier le traité ou de présenter une législation s'il y a lieu;

  3. si le gouvernement en arrive à cette décision, la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement collaborera avec le ministère, l'organisme ou la direction du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement responsable pour mener à terme la dernière étape :

    • soumettre une présentation au gouverneur en conseil pour obtenir l'autorisation de ratifier le traité;

    • une fois que le décret est accordé, la Section des traités prendra les mesures nécessaires pour mettre le traité en vigueur.

7. Procédure de conclusion des traités

La présente politique sur le dépôt des traités devant la Chambre des communes fait partie de la politique suivie par le Canada pour contracter des obligations internationales.

Veuillez prendre note que :

  1. l'annexe A donne un aperçu de la procédure que doivent suivre tous les ministères, organismes et directions du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement participant à la négociation et à la signature des traités;

  2. l'annexe A décrit chaque étape qui doit guider tous les ministères, organismes et directions du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement avant et pendant la négociation des accords internationaux;

  3. les ministères, organismes et directions du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement devraient faire intervenir la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement dès que possible dans le déroulement de toute procédure qui se traduira par des engagements internationaux de quelque nature que ce soit;

  4. la Section des traités doit disposer d'un délai d'exécution suffisant pour vérifier les textes et s'assurer que les autorisations nécessaires ont été obtenues avant que le Canada ne signe le traité et n'exprime son consentement à être lié par celui-ci.

8. Instruments internationaux non contraignants

En droit international, un traité crée des obligations juridiques internationales pour le Canada.

D'autres instruments internationaux (souvent appelés, entre autres, protocoles d'entente ou arrangements au Canada) peuvent être considérés comme ne créant que des engagements moraux ou politiques.

Afin d'éviter de confondre par erreur des instruments,

  • susceptibles d'être raisonnablement considérés comme des traités, et donc visés par la politique du gouvernement,

  • avec des instruments non contraignants et qu'on omette ainsi de les porter à l'attention de la Chambre des communes,

tous les ministères doivent veiller au respect de la distinction qui s'impose entre les traités et les instruments non contraignants après avoir consulté la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement.

Pour obtenir une explication des différentes étapes menant à la conclusion d'un instrument juridiquement non contraignant, veuillez vous reporter à l'annexe C.

9. Publication, enregistrement et mise en lieu sûr des instruments

  1. La Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement conserve dans les archives officielles du gouvernement l'original des traités bilatéraux et des copies certifiées des traités multilatéraux.

  2. La Section des traités verra à l'enregistrement des traités auprès du Secrétaire général des Nations Unies et de l'Organisation de l'aviation civile internationale.

  3. Tous les traités bilatéraux ou multilatéraux en vigueur au Canada seront publiés dans le Recueil des traités du Canada et distribués à plus de 145 dépositaires au Canada et dans le monde.

  4. Le texte de la majeure partie des traités qui s'appliquent au Canada sera affiché sur Internet; les traités bilatéraux seront publiés dès qu'ils entreront en vigueur et les traités multilatéraux le seront dans la mesure du possible quand le Canada aura reçu une copie certifiée émanant du dépositaire du traité.

10. Responsabilité

Le ministre des Affaires étrangères est chargé du dépôt des traités devant la Chambre des communes.

Dans le cas des accords de libre-échange, le ministre des Affaires étrangères est chargé du dépôt devant la Chambre des communes d’un avis d’intention d’entamer des négociations, des objectifs des négociations, ainsi que d’une évaluation des répercussions économiques.

Cependant, tous les ministères et organismes du gouvernement fédéral sont chargés de veiller :

  • à ce que la présente politique soit mise en œuvre dans leur organisation;

  • à ce que le personnel, à quelque étape que ce soit, impliqué dans la création d'engagements avec d'autres gouvernements (p. ex. les négociations, les exigences législatives ou réglementaires, les décrets, etc.) est suffisamment avisé ou informé de la politique pour assurer la coopération entière de cette organisation avec le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement;

  • à demander conseil auprès de la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement pour déterminer les instruments susceptibles d'être considérés comme des instruments contraignants pour le Canada en droit international public.

11. Surveillance

  1. Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement doit s'assurer du fonctionnement efficace et efficient de ses activités de dépôt.

  2. Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement effectuera des examens et des vérifications périodiques de ses activités de dépôt afin de s'assurer que ces dernières sont établies et fonctionnent conformément à la présente politique.

  3. La Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement vérifiera l'efficacité de la présente politique par l'examen périodique de la procédure qu'elle a adoptée dans son ministère ainsi que celle qui sera adoptée par les autres ministères et organismes.

  4. Tous les ministères vérifieront l'efficacité de la politique au sein de leur propre organisation.

12. Références

  1. Autorisation

    La présente politique est publiée conformément à l'approbation du discours du Trône du 6 avril 2006.

  2. Loi pertinente

    Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement

13. Demandes de renseignements auprès du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement

Pour obtenir des renseignements au sujet de la présente politique, veuillez communiquer avec la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement à l'adresse suivante : jli@international.gc.ca

 

 

Annexe A

LA PROCÉDURE DE CONCLUSION DES TRAITÉS

  Directives ministérielles

Les présentes directives sont rédigées à l'intention des ministères et des organismes du gouvernement fédéral.

1. Introduction

Cette annexe vise à donner des renseignements généraux aux ministères et organismes relativement :

  1. la nature et à l'importance des accords internationaux;

  2. la procédure normale à suivre pour obtenir l'autorisation au plan des politiques avant de tenir des négociations avec d'autres États;

  3. la procédure par laquelle des instruments destinés à être contraignants en droit international public sont conclus entre le Canada et un autre État ou une organisation internationale, ou entre plusieurs États dans un contexte multilatéral;

  4. la procédure en vue d'obtenir l'autorisation légale nécessaire à la signature et à la ratification des accords;

  5. la procédure à suivre pour déposer les traités devant la Chambre des communes;

  6. aux étapes à suivre pour l'entrée en vigueur des accords, leur mise en lieu sûr; leur enregistrement auprès du Secrétaire général des Nations Unies et de l'Organisation de l'aviation civile internationale dans le cas des accords sur l'aviation; et la publication des accords.

Les présentes directives devraient être utilisées par tous les ministères, organismes, et directions du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) qui participent à la négociation et à la signature des accords.

Les présentes directives ont pour objet de veiller à protéger les prérogatives du Canada surtout en ce qui concerne la création et l'officialisation des obligations internationales qui le lient.

2. Nature et importance

Le Canada adhère à la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, qui peut être décrite comme une codification du droit international public.

La Convention définit comme suit les traités :

  • « l'expression « traité » s'entend d'un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu'il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière. »

Le Canada est partie à un grand nombre d'instruments qui sont régis par le droit international public. Ces instruments peuvent être appelés « traité », « convention », « accord » et « protocole » ou on peut les désigner par un autre terme. Un échange d'instruments, sous quelque forme que ce soit, souvent effectué au moyen de notes diplomatiques ou de lettres, peut être un traité visé par la définition.

L'article 26 de la Convention énonce ce qui suit :

  • « Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi. »

L'article 27 mentionne que :

  • « Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d'un traité. »

Avant d'entamer des négociations du traité, chaque ministère ou organisme doit comprendre quelle sera la nature du document à négocier. Un traité crée des obligations juridiques dont le Canada doit s'acquitter.

Au cours des négociations du traité, les négociateurs ont la responsabilité de s'assurer que les obligations qui ont été négociées entrent dans le cadre du mandat donné par le Cabinet et que le Canada sera en mesure de remplir ces obligations, soit en vertu d'une présente ou future législation.

3. Procédures normales relatives à l'autorisation au plan des politiques de négocier

Il ne faut pas sous-estimer l'importance de la création et de l'officialisation d'une obligation internationale au nom du Canada.

Avant d'engager des négociations du traité, le ministère ou l'organisme responsable doit s'assurer qu'il a obtenu un mandat de négocier.

Dans la plupart des cas, le ministère ou l'organisme présentera un mémoire au Cabinet (MC) pour pouvoir obtenir le mandat de négocier. Vous trouverez, ci-dessous, plusieurs exemples non exhaustifs de cas où un MC est requis avant le commencement des négociations :

  • le traité exige l'adoption de modifications législatives;

  • le traité relève du mandat de plus d'un ministre;

  • le traité crée de nouvelles obligations pour le Canada;

  • le traité est extrêmement complexe;

  • le traité est multilatéral;

  • le traité risque de représenter un important changement dans la politique étrangère du Canada;

  • le traité aura des répercussions majeures sur la politique interne;

  • le traité aura des répercussions majeures sur les relations fédérales-provinciales;

  • le traité exercera d'importantes pressions financières sur le cadre financier;

ou lorsque :

  • le Cabinet ou le premier ministre demande un MC.

Il faut, entre autres, préciser dans le MC :

  1. le but prévu de l'accord et sa relation avec les accords existants;

  2. ses répercussions possibles sur la politique étrangère;

  3. ses conséquences possibles au pays;

  4. les grandes lignes préliminaires des obligations financières qui peuvent être contractées;

  5. les modifications législatives qui peuvent être nécessaires si les négociations réussissent.

Avant de donner un mandat de négocier, le gouvernement demandera au ministère parrain de démontrer que d'autres ministères du gouvernement, les provinces et les territoires, des groupes autochtones ou des ONG ainsi que les partenaires du milieu de l'industrie ont été consultés.

Étant donné qu'il est parfois difficile de tracer une ligne de démarcation entre les pourparlers exploratoires conduisant à une négociation et les négociations elles-mêmes, les ministères peuvent vouloir discuter d'une négociation en particulier avec le Bureau du Conseil privé pour s'assurer qu'ils ont respecté les autorisations de négocier existantes.

Le MC peut être présenté pour demander une autorisation globale au plan des politiques en vue d'amorcer des négociations portant sur un certain nombre de traités similaires, au lieu de demander une autorisation distincte pour chacun d'eux. Une autorisation de ce genre peut aussi être envisagée lorsqu'un ministre veut négocier une série de traités bilatéraux identiques ou très semblables avec plusieurs pays. Dans certains cas, il est prévu dans un texte législatif d'accorder à un ministre une autorisation générale en vue de négocier des arrangements.

Dans la plupart des cas, l'autorisation globale au plan des politiques est accordée :

  1. lorsqu'il s'agit de traités pour lesquels il n'est pas nécessaire d'adopter une législation ou des modifications à la législation actuelle;

  2. lorsqu'il s'agit de traités qui n'entraînent pas d'incidences financières;

  3. lorsqu'il s'agit de traités qui ne posent pas de problèmes de compétence interministérielle ou fédérale-provinciale.

Pour obtenir une autorisation globale au plan des politiques, il faut présenter un MC auquel est joint un traité représentatif et dans lequel on explique pourquoi il y a lieu de conclure ces traités avec un grand nombre d'États.

À l'heure actuelle, de telles autorisations existent pour conclure les traités suivants :

  • des accords sur la protection des investissements étrangers;

  • des accords pour éviter la double imposition;

  • des traités d'entraide juridique pour mettre en œuvre la Loi sur l'entraide juridique en matière criminelle de 1999;

  • des accords de partage mutuel pour mettre en œuvre l'article 11 de la Loi sur l'administration des biens saisis de 1993;

  • des accords d'extradition pour mettre en œuvre les dispositions de la Loi sur l'extradition de 1999;

  • des traités relatifs au transfèrement des délinquants pour mettre en œuvre les dispositions de la Loi sur le transfèrement des délinquants de 2004;

  • des accords de sécurité sociale pour mettre en œuvre les dispositions du Régime de pensions du Canada et de la Loi sur la sécurité de la vieillesse;

  • des accords sur l'aviation civile internationale.

Le ministre des Affaires étrangères doit toujours approuver la négociation de chaque traité pour se conformer à la politique des affaires étrangères du gouvernement.

La négociation ne peut commencer qu’une fois que l'on a reçu du Cabinet un mandat précis ou que l'autorisation a préalablement été accordée et que l'on a obtenu l'approbation du ministre des Affaires étrangères.

Dans le cas d’un nouvel accord de libre-échange, en plus de l’obligation d’obtenir le mandat requis, la négociation ne peut commencer que si les exigences relatives au dépôt des documents prescrits ont été remplies. Le ministre des Affaires étrangères déposera devant la Chambre des communes un avis d’intention d’entamer des négociations en vue d’un nouvel accord de libre-échange au moins quatre-vingt-dix jours avant le commencement de telles négociations. Au moins trente jours avant le commencement de négociations en vue d’un nouvel accord de libre-échange, le ministre des Affaires étrangères déposera devant la Chambre des communes un document qui énonce les objectifs des négociations du gouvernement. Il est entendu que ces exigences ne s’appliquent pas à l’ouverture de pourparlers exploratoires en vue d’un possible accord de libre-échange.

Il faut communiquer avec la Section des traités du MAECD afin de connaître les restrictions applicables ou les écueils à éviter dans la négociation d'un instrument et d'obtenir des conseils sur la procédure et le contenu de celui-ci.

4. La négociation d'un traité

La responsabilité de la négociation d'un traité incombe au ministre des Affaires étrangères ou à un autre ministre en collaboration étroite avec le ministre des Affaires étrangères.

à chaque étape, les négociateurs doivent examiner si les modalités qui font l'objet de discussions sont conformes au mandat confié par le gouvernement.

Les négociateurs doivent apporter une attention particulière au fait que les modalités peuvent excéder le pouvoir financier accordé ou exiger des modifications législatives plus importantes que celles qui étaient prévues au départ.

Pendant toute la durée des négociations, les autres ministères, les organismes et les provinces qui sont touchés doivent être consultés sur les dispositions du traité qui ont des répercussions sur leur compétence constitutionnelle.

Si les autorisations accordées risquent de ne pas être respectées, les négociations doivent être suspendues jusqu'à ce l'on procède à une révision des autorisations en question. La révision peut exiger la présentation d'un nouveau MC.

On invite les ministères, organismes, et directions du MAECD à transmettre le plus tôt possible les textes provisoires à la Section des traités afin que cette dernière puisse vérifier si les clauses sont rédigées conformément au droit international public et à la pratique internationale et canadienne en matière de traités.

Puis, une dernière fois, lorsque les négociateurs des deux parties se seront entendus sur le contenu de l'accord, le texte obtenu sera envoyé à la Section des traités du MAECD. Cette dernière :

  1. procédera à une révision linguistique et juridique du texte;

  2. aidera à la négociation et au parachèvement des articles de nature administrative et des clauses finales s'appliquant, entre autres, à la signature, à l'entrée en vigueur, aux amendements et à la manière dont il peut être mis fin au traité pour s'assurer que ces articles et clauses sont conformes à la politique internationale et canadienne sur les traités;

  3. supervisera l'élaboration d'un texte soigné, rédigé dans les deux langues officielles, et s'assurera que toutes les versions reflètent fidèlement l'accord conclu par les négociateurs.

Les négociateurs doivent garder à l'esprit que la révision et la traduction exigeront du temps. Il peut s'écouler plusieurs mois avant que l'on parvienne à vérifier la concordance des diverses versions linguistiques et que les parties les aient approuvées. Toutes les versions linguistiques du texte final devant être signé devront être approuvées par l'ensemble des parties.

Le texte produit au cours de la négociation peut être corrigé ou modifié jusqu'à ce que les autorités de deux pays soient satisfaites, et, finalement, jusqu'à sa signature.

Une fois le texte signé, des amendements ou des corrections peuvent être apportés mais nécessitent la mise ne place d'un long processus même si l'accord n'a pas encore été ratifié.

La négociation des traités multilatéraux suivra les mêmes étapes. Les négociateurs doivent tenir informée la Section des traités à mesure que les versions obtenues, même entre crochets, sont produites afin que les négociateurs puissent en influencer la rédaction et assurer dans toute la mesure du possible la conformité de ces versions à la politique canadienne. La Section des traités peut apporter une aide, plus particulièrement, en matière de langues ainsi qu'un soutien aux négociateurs en ce qui concerne les articles de nature administrative et les clauses finales.

5. Signature

La signature requiert que le Cabinet donne son approbation du traité au plan des politiques ainsi qu'à la demande de l'autorité juridique de signer le traité.

Le ministère responsable et le MAECD présenteront un MC auquel sont joints les textes anglais et français du traité négocié.

À la différence du MC qui vise à obtenir le mandat de négocier, l'objet de ce MC est d'examiner le texte négocié, en expliquant le plus complètement et de la manière la plus transparente possible à ce moment-là quelle sera l'incidence de son entrée en vigueur en ce qui concerne les finances, les relations étrangères, etc.

Le MC est présenté :

  1. en vue de faire approuver le texte du traité dans les deux langues officielles;

  2. en vue d'obtenir l'autorisation de signer et de ratifier le traité si le gouvernement en décide ainsi après la période applicable au dépôt;

  3. en vue de faire approuver toutes les ressources nécessaires à la mise en œuvre du traité;

  4. en vue de faire approuver tout avant-projet de loi nécessaire à la mise en œuvre du traité.

Si le gouvernement autorise la signature du traité, la Section des traités du MAECD ainsi que le ministère responsable prépareront une demande au gouverneur en conseil, qui sera examinée par le Conseil du Trésor, en vue d'obtenir l'autorisation légale de signer le traité.

Le décret sollicitera aussi un instrument de pleins pouvoirs autorisant la signature. Les pleins pouvoirs seront accordés à une personne l'autorisant spécifiquement à signer le traité en question. Ces pleins pouvoirs ne sont pas liés à une fonction et tout changement de nom ou de fonction requiert un nouveau décret.

Le Gouverneur général, le premier ministre et le ministre des Affaires étrangères sont habilités en droit international à signer les traités au nom du Canada sans que l'on ait à produire d'instrument de pleins pouvoirs attestant de leur pouvoir.

Le traitement des présentations au gouverneur en conseil peut prendre près de six semaines, sans compter le temps de la préparation de la présentation elle-même, et ce délai dépend des réunions régulières du Conseil du Trésor.

Il incombe à la Section des traités de s'assurer que le traité est prêt pour la signature et de veiller à la bonne coordination de toutes les dispositions prises avec les représentants de l'autre ou des autres parties.

Une fois signé, l'original du traité est conservé par la Section des traités pour être mis en lieu sûr. La Section des traités conserve une archive officielle de tous les traités canadiens et d'ententes similaires.

Si le traité est signé à l'étranger, il incombe à la mission de le renvoyer à la Section des traités du MAECD.

Sauf de rares exceptions, un traité est signé sous réserve de ratification.

Toutefois, une signature n'est pas sans conséquence. La Convention de Vienne énonce que le Canada doit s'abstenir d'actes qui priveraient le traité de son objet et de son but, au moins jusqu'à ce qu'il ait exprimé clairement son intention de ne pas devenir une partie au traité.

Certains traités multilatéraux ne prévoient pas de signature, ni de procédure d'approbation en deux temps (c'est-à-dire la signature suivie de la ratification). Il faut plutôt prendre une seule mesure contraignante, comme le dépôt d'un instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.

Le ministère responsable et le MAECD devront toujours soumettre ces traités à l'approbation du Cabinet, au moyen d'un MC, avant de passer à la prochaine étape de la procédure, à savoir le dépôt devant la Chambre des communes.

6. Dépôt devant la Chambre des communes

Le ministre des Affaires étrangères déposera tous les accords, accompagnés d'une brève note explicative, devant la Chambre des communes pendant une période d'au moins vingt et un jours de séance avant de prendre une mesure visant à l'entrée en vigueur de l'accord.

La Section des traités doit superviser la préparation du traité et des documents d'accompagnement en vue de leur dépôt devant la Chambre des communes.

Le ministère responsable ou la direction du MAECD informe la Section des traités de tout MC antérieur lié à la négociation ainsi que tous les documents pertinents renfermant de l'information au sujet de l'accord.

La préparation de la note explicative doit être entreprise dans la mesure du possible parallèlement à la présentation au Cabinet concernant l'autorisation au plan des politiques.

Les provinces et les territoires seront également consultés au besoin et leurs points de vue mentionnés dans la note explicative.

7. Législation

Il arrive que certains traités exigent l'adoption d'une législation avant de pouvoir faire l'objet d'une ratification, d'une acceptation, d'une approbation ou d'une adhésion de la part du Canada.

Si la législation en question doit être adoptée par le fédéral, le traité qui a été auparavant déposé devant la Chambre des communes peut être redistribué aux députés à des fins d'information avec le projet de loi.

Si une législation doit être adoptée par une ou plusieurs provinces, le traité est tout de même déposé devant la Chambre des communes.

Dans le cas d’un nouvel accord de libre-échange, une évaluation des répercussions économiques doit être déposée devant la Chambre des communes avec la législation de mise en œuvre.

8. Ratification

Une fois que l'accord et sa note explicative ont été déposés devant la Chambre des communes, que la période d'attente est écoulée et que toute législation nécessaire a été adoptée, le gouvernement décide de lier ou non le Canada à l'accord.

La Section des traités collaborera avec le ministère, l'organisme ou la direction du MAECD responsable pour mener à terme la dernière étape qui comporte la présentation d'une deuxième demande de décret au gouverneur en conseil, demande qui doit être approuvée par le Conseil du Trésor, en vue d'obtenir l'autorisation de ratifier l'accord.

Une fois que le décret est accordé, la Section des traités prendra les mesures nécessaires pour mettre l'accord en vigueur.

Il revient à la Section des traités du MAECD de définir la nature de l'action, qu'il s'agisse de la ratification, de l'adhésion, de l'acceptation ou de toute autre action qui fait en sorte que le Canada consent à être lié par l'accord.

9. Publication, enregistrement et mise en lieu sûr des traités

La Section des traités du MAECD est responsable de la sauvegarde des traités bilatéraux du Canada et des copies certifiées des traités multilatéraux auxquels le Canada est partie, lesquels sont conservés dans les archives de la Section des traités.

La Section des traités verra à l'enregistrement des traités auprès du Secrétaire général des Nations Unies et de l'Organisation de l'aviation civile internationale, selon le cas. En sa qualité de membre des Nations Unies, le Canada a l'obligation d'enregistrer ses traités.

Tous les accords en vigueur pour le Canada sont normalement publiés dans le Recueil des traités du Canada et distribués par le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux à plus de 145 dépositaires au Canada et dans le monde.

Les traités multilatéraux ne seront publiés que lorsque le Canada aura reçu une copie certifiée émanant du dépositaire, attestant que le texte, dans toutes ses langues, est le texte qui a été adopté et que l'accord est entré en vigueur.

La réception de la copie certifiée d'un traité multilatéral peut prendre plusieurs années.

La Section des traités maintient une base de données électronique de tous les traités qui s'appliquent au Canada. Plusieurs renseignements sur tous les traités et le texte de certains traités sont disponibles sur www.treaty-accord.gc.ca.

Le texte des accords bilatéraux sera affiché sur le site Internet de la Section des traités le plus tôt possible après leur entrée en vigueur.

 

 

Annexe B

Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement

Procédure de dépôt des traités devant la Chambre des communes

Introduction

La présente politique vise à garantir le dépôt devant la Chambre des communes de tous les instruments régis par le droit international public, conclus par le gouvernement du Canada après leur signature ou adoption par une autre procédure, mais avant leur ratification.

Le ministre des Affaires étrangères dépose le texte d'un accord, dans les deux langues officielles, avec une brève note explicative.

Procédure

La Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) a la responsabilité de la gestion du dépôt des traités devant la Chambre des communes.

Le traité ou l'accord, quelle que soit sa forme, n'est déposé qu'une fois approuvé par signature ou par adoption par une autre procédure, conformément à l'annexe A.

Les ministères sont priés de se reporter à l'annexe A en ce qui concerne les étapes de l'obtention de l'autorisation au plan des politiques et de l'autorisation juridique d'adopter un traité.

La Section des traités prépare et imprime un dossier complet, y compris le texte de l'accord, la note explicative et tout autre renseignement nécessaire pour expliquer la mesure, pour chaque député, en fonction des besoins de la Chambre des communes.

La Section des traités du MAECD est la première responsable de la préparation de la note explicative décrite ci-dessous. Les ministères ou les directions du MAECD responsables coopéreront étroitement à la rédaction de la note explicative et à la production des autres documents qui doivent accompagner le traité.

Il incombe à la Direction des relations avec le Cabinet et le Parlement du MAECD de transmettre les documents à la Chambre des communes.

La Direction des relations avec le Cabinet et le Parlement, en collaboration avec la Section des traités du MAECD, fera le suivi de l'avancement du traité après son dépôt devant la Chambre.

Procédure parlementaire

Le ministre des Affaires étrangères, un autre ministre ou un secrétaire parlementaire agissant pour le compte du ministre des Affaires étrangères, déposera deux copies du traité, une dans chaque langue officielle, avec une note explicative, au cours de la période consacrée aux affaires courantes de la Chambre des communes, en vertu du paragraphe 32(2) du Règlement, en faisant la déclaration suivante :

  • Monsieur le Président, j'ai le plaisir de déposer aujourd'hui à la Chambre, dans les deux langues officielles, un traité intitulé « ___________ », avec une note explicative de ce traité. »

Une fois le traité et la note explicative déposés, 308 exemplaires seront distribués aux députés de la Chambre des communes par les services du centre de distribution de la Chambre des communes.

La note explicative

La note explicative vise à expliquer :

  1. pourquoi devenir partie au traité est dans l'intérêt national du Canada;

  2. les avantages et les inconvénients pour le Canada du fait de devenir une partie;

  3. les obligations qu'entraînerait pour le Canada le fait de se joindre au traité;

  4. les effets et conséquences probables sur les plans économique, social, culturel, environnemental et légal;

  5. les coûts de l'observation du traité.

La note explicative comprendra les points suivants :

  • objet : une description du traité;

  • principales obligations : une description des principales obligations que le traité imposera au Canada s'il devait entrer en vigueur;

  • résumé de l'intérêt national : une description des raisons pour lesquelles le Canada devrait devenir partie;

  • responsabilités ministérielles : une liste des ministres dont les sphères de responsabilité sont concernées;

  • incidences sur les politiques : une explication de la manière dont les obligations imposées par le traité et la mise en œuvre du traité par les ministères et organismes gouvernementaux concordent ou concorderont avec les politiques du gouvernement;

  • répercussions fédérales-provinciales-territoriales : une analyse destinée à établir si les obligations prévues au traité concernent, en totalité ou en partie, des matières qui relèvent de la compétence constitutionnelle des provinces;

  • échéancier : les détails sur les événements à venir ou les dates butoirs qui font de la ratification une question prioritaire;

  • mise en œuvre : une brève description de la manière dont le traité sera mis en œuvre en droit canadien, y compris une description du pouvoir législatif ou autre dont il relève (ce qui aura été déterminé au préalable par le ministère de la Justice dans le mémoire présenté au Cabinet pour obtenir l'autorisation en vue de la signature);

  • instruments connexes : information sur les instruments internationaux de toutes sortes en rapport avec le traité;

  • réserves et déclarations : description des réserves exprimées ou déclarations;

  • retrait ou dénonciation : une description de la manière dont il peut être mis fin au traité;

  • consultations : une description des consultations menées auprès de la Chambre des communes, des gouvernements autochtones autonomes, des autres ministères du gouvernement (AMG) et des organisations non gouvernementales (ONG) avant la conclusion du traité, s'il y a lieu.

La note explicative permettra de s'assurer que les députés et les membres du public disposent de suffisamment de renseignements pour évaluer si le Canada devrait conclure le traité.

 

 

Annexe C

Instruments internationaux qui ne sont pas contraignants en droit international public (protocoles d'entente)

Le Canada fait appel à des instruments juridiquement non contraignants dans ses relations internationales pour exprimer des engagements politiques et moraux, par opposition à des engagements régis par le droit international public.

Il s'agit néanmoins d'instruments internationaux qui ne doivent pas être traités à la légère.

Ces instruments peuvent être des documents uniques souvent appelés « protocole d'entente » ou « arrangement »; il peut aussi s'agir d'échanges de notes ou de lettres.

Lorsqu'une question est courante ou technique, ou semble relever entièrement du mandat et de la responsabilité actuels d'un ministère ou d'un organisme, et qu'elle ne contient pas de question de fond susceptible d'être juridiquement contraignante en droit international, il est souvent préférable de la traiter au moyen d'instruments juridiquement non contraignants.

Il importe de souligner que bien qu'il soit vrai dans la pratique canadienne récente qu'un protocole d'entente ou un arrangement n'est pas juridiquement contraignant, tous les États ne partagent pas forcément ce point de vue.

Le fait d'appeler un document « protocole d'entente » ou « arrangement » n'est pas suffisant pour garantir que celui-ci ne sera pas considéré comme un accord régi par le droit international public par certains participants à l'instrument.

Avant de négocier un arrangement non contraignant, les ministères et les organismes doivent s'assurer que les autres participants conviennent du fait que l'arrangement n'est pas contraignant en droit international public.

Les traités et autres accords régis par le droit international public sont conclus par le Canada.

Les protocoles d'entente et autres arrangements du genre peuvent certes être conclus entre le Canada et un autre État souverain, mais il arrive plus fréquemment qu'ils soient conclus entre un ministère, un organisme ou une province du Canada ou un autre organisme gouvernemental infranational ou parapublic et son homologue étranger.

Bien qu'ils soient considérés comme non contraignants par le Canada, de tels instruments ont une forme et doivent respecter la pratique et les politiques canadiennes, y compris la politique en matière d'affaires étrangères du Canada, le droit canadien et international.

C'est une politique du gouvernement que tout instrument de ce genre auquel un ministère ou organismes est partie soit rédigé en anglais et en français.

La terminologie employée pour la rédaction des instruments non contraignants doit clairement indiquer qu'il s'agit d'instruments non contraignants. Les dispositions de ces instruments doivent prendre la forme d'intentions plutôt que d'engagements.

Autorisation au plan des politiques à la conclusion d'un instrument juridiquement non contraignant

  • Comme pour les traités, les instruments juridiquement non contraignants doivent être autorisés au plan des politiques.

  • Dans certains cas, cette autorisation doit venir du Cabinet. Il faudra présenter un mémoire au Cabinet relativement à un instrument juridiquement non contraignant qui entraînerait une réorientation importante de la politique canadienne.

  • Dans la plupart des cas, les contrôles stratégiques nécessaires continueront de relever du mandat du ministre des Affaires étrangères et du ministre responsable.

  • Pour signer un instrument international non contraignant, il n'est jamais nécessaire d'obtenir une autorisation légale sous quelque forme que ce soit au moyen d'un décret.

Mise en lieu sûr

Afin de veiller à ce que le Canada tienne un registre de ses engagements internationaux, le gouvernement a instauré une politique à savoir que les originaux des protocoles d'entente et des arrangements non contraignants de ce genre doivent être conservés par la Section des traités du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement.

TABLEAU DES PROCÉDURES

1. Priorité au plan des politiques de conclure un accord international.

2. Le Cabinet approuve le mandat de négociation.

3. Texte révisé et approuvé dans toutes les langues.

4. Le cabinet donne l'autorité au plan des politiques de signer et ratifier le texte approuvé.

5. Décret accorde l'autorité juridique de signer le traité.

6. Dépôt à la Chambre avec mémoire explicatif.

7. Décret accorde l'autorité juridique de ratifier.

8. Enregistrement, dépôt au greffe et publication.

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